Название: Экономика природопользования - Задачи и упражнения (В.А. Шоба)

Жанр: Экономика

Просмотров: 7633


(вмешательства)

 

Основная цель государственного регулирования – увеличение или максимизация благосостояния общества в тех случаях, когда рынок не может самостоятельно достичь этого состояния. Эта цель не всегда достигается  на практике, поскольку могут возникнуть другие задачи и факторы воздействия на принятие решений:

– справедливое распределение доходов (социальная справедливость);

– национальная безопасность;

– государство может начать перераспределять получаемые выгоды между различными влиятельными группами населения за счет других членов общества;

– принятие решений под давлением общественности.

Условия эффективности государственного вмешательства:

– наличие провалов рынка;

– результаты вмешательства должны быть лучше рыночных или улучшить функционирование рынка;

– выгоды государственного регулирования должны превышать расходы на эту деятельность, т. е. планирование, обеспечение выполнения устанавливаемых норм (административные расходы).

Если вмешательство государства оказывает непреднамеренное отрицательное влияние на функционирование других секторов экономики или состояние среды улучшилось меньше, чем предусматривалось, или даже ухудшилось, подобное явление называют «провалом государственной политики».

Формы государственного вмешательства

Вмешательство государства может осуществляться на различных стадиях разработки политики, программ и наконец проектов. Государство может непосредственно принять участие в проектах, нацеленных на охрану окружающей среды (например, создание природоохранных территорий, уменьшение ущерба от прошлого загрязнения среды – ликвидация старых свалок).

– учет и ведение кадастров природных ресурсов;

– установление правил и норм по рациональному природопользованию и охране окружающей среды, стандартизация в сфере экологии;

– распределение (предоставление и изъятие природных ресурсов; лицензирование и лимитирование природопользования и охраны окружающей среды;

– пространственно-территориальное устройство природных объектов;

– контроль в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;

– экологическая экспертиза;

– разрешение споров о праве природопользования, применение ответственности за экологические правонарушения.

Цели  и способы реализации природоохранной политики

Цель природоохранной политики  государства – эффективное воздействие на поведение физического лица или фирмы. Политика может быть реализована:

– увеличением уровня налогообложения деятельности, вредной в экологическом отношении;

– принятием законодательных актов по нормированию неэкологичных видов деятельности;

– субсидии, предоставляемые с целью поощрения экологически выгодных действий, или инвестиции;

– включение отдельных мероприятий экологической политики в отраслевые программы (например, в области энергетики, сельского хозяйства и т. д.).

Природоохранная политика и проекты организационно объединяются в природоохранных программах. Этот инструмент позволяет осуществить более тесную координацию отдельных мероприятий с имеющимися финансовыми и материальными ресурсами.

Макроэкономическая политика оказывает заметное, а иногда и решающее влияние на окружающую среду, но улучшение среды как таковой редко является приоритетной целью такой политики. Однако в последние годы в западных странах все чаще обсуждаются общие проблемы налоговой реформы, нацеленной на улучшение использования природных ресурсов. Основной идеей такого рода «зеленых» (экологоориентированных) налоговых реформ являются увеличение налогов на использование ресурсов и налогов на загрязнение, а также использование получаемых средств для снижения налогов на рабочую силу (прежде всего подоходного налога).

При этом одновременно решаются задачи улучшения использования природных ресурсов и увеличения занятости: в производство вовлекается более дешевая рабочая сила. Этот эффект в научной литературе имеет название «двойной дивиденд».

В настоящем курсе по экономике природопользования рассматриваются два основных типа вмешательства государства в рыночные отношения с целью решения проблем охраны окружающей среды – инструменты государственной природоохранной политики и влияние государства на природоохранные проекты.

Почему необходимо установление приоритетов для государственного вмешательства?

Установление приоритетов – это процесс ранжирования будущих действий, при котором определяются первоочередные мероприятия, позволяющие получить наибольшие выгоды с учетом наличных ресурсов. Основные аналитические критерии для определения приоритетности основаны:

– на оценке экологического ущерба (или выгод от восстановления окружающей среды);

– на использовании методов наименьших затрат, применяемых для решения различных проблем.

В связи с ограниченностью ресурсов для охраны окружающей среды выделяют два основных типа приоритетов, хотя нельзя утверждать, что они независимы друг от друга.

1. Следует оценить целесообразность использования всего объема ресурсов для природоохранных, а не иных целей (имеются в виду не только государственные бюджетные средства, но и расходы компаний). Например, если фермерам потребуется направлять значительные денежные средства на мероприятия по снижению воздействия отходов животноводства на водоемы, то у них останется меньше средств на увеличение производительности сельского хозяйства, например на закупку более совершенной техники, удобрений и т. д. В этом случае государству потребуется сделать выбор между более жесткими природоохранными требованиями и снижением объема производства товаров и продуктов питания.

Если удастся принять природоохранные меры, которые приведут к снижению издержек, например путем лучшего использования ресурсов, то такой конфликтной ситуации можно будет избежать. Состояние, когда экологические мероприятия являются экономически выгодными, называют ситуацией «все в выигрыше».

2. Используемые для природоохранных целей ресурсы должны привести к достижению наилучшего качества окружающей среды на каждую дополнительную единицу затраченных денежных средств. Это означает, что ограниченные ресурсы необходимо использовать там, где можно получить максимальные экологические выгоды при минимальных расходах. Показателем эффективности в этом случае может служить отношение выгод к расходам.

Использование рассмотренных выше критериев в методических документах для установления приоритетов, несомненно, представляет достаточно сложную задачу, которая предполагает детальный экономический анализ и зависит от местных условий. Более того, экологические приоритеты должны изменяться во времени, поскольку как затраты на ликвидацию (снижение) экологического ущерба, так и эффективность этих затрат (анализ «затраты–эффективность») для принимаемых решений будут значительно варьировать с течением времени.

В отличие от этих мероприятий использование природоохранных технологий на последней стадии производства позволяет решить только одну экологическую проблему. Предотвратить проблему (профилактика) легче, чем бороться с ее последствиями.

Для процесса определения приоритетов, по-видимому, могут оказаться полезными следующие простые эмпирические правила.

1. Необходимо отдавать приоритет мероприятиям, которые позволяют одновременно решить несколько проблем. Это относится к таким случаям, когда с решением одной технической проблемы связано решение нескольких природоохранных задач (например, рациональное использование энергии или использование определенных полезных ископаемых). Структурные изменения (например, при использовании разных видов энергии и топлива разного качества происходят перестройка промышленных процессов и изменение качества продукции) часто позволяют решать одновременно несколько проблем. Снижение использования угля является хорошим примером мероприятия, которое позволяет уменьшить как вредные воздействия на здоровье человека, связанные с присутствием пыли и SO2, так и загрязнение воды. В отличие от этих мероприятий, использование природоохранных технологий на последней стадии производства позволяет решить только одну экологическую проблему.

2. Готовность населения платить за улучшение окружающей среды в случае долговременных и трансграничных внешних (экстернальных) эффектов в общем случае оказывается гораздо ниже, чем готовность платить за ликвидацию последствий кратковременного и локального загрязнения. Следовательно, более целесообразно устанавливать первоочередной приоритет устранению (снижению) кратковременных рисков для здоровья людей, проживающих в экологически опасных зонах, чем делать упор на достижение долговременных положительных эффектов для экосистем.

На практике при определении приоритетов альтернативных природоохранных действий приходится помимо затрат и выгод учитывать и другие факторы:

– социальные и политические ограничения;

– наличие местных и/или иностранных источников финансирования;

– институциональные возможности и институциональный потенциал;

– готовность институциональных структур;

– сложность проекта.

Важно установить приоритеты до рассмотрения подобных факторов. Как только будут установлены «идеальные» приоритеты, необходимо приступить к рассмотрению перечисленных ограничений.

Хотя анализ «затраты–выгоды» помогает установить приоритеты для всего набора мер, необходимых для решения конкретной экологической проблемы, установление степени приоритетности очень часто является решением политического характера. Готовность населения платить за решение различных экологических проблем (например, загрязнение воздушной среды или воды) и минимизация рисков здоровья человека (например, риски, обусловленные бактериологическими или химическими факторами, хронические заболевания или генетические эффекты) может быть определена только в процессе выработки и реализации самих политических решений.

 

Принципы «загрязнитель платит»

и «пользователь платит»

 

Принцип «загрязнитель платит», введенный Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) для использования в природоохранных проектах и политике, является основополагающим. Этот принцип постулирует, каким образом затраты и выгоды природоохранной политики и проектов должны быть распределены между загрязнителями и их жертвами. Идея состоит в том, что именно загрязнитель должен нести бремя затрат на предотвращение и/или ликвидацию загрязнения. Таким образом, этот принцип позволяет стимулировать уменьшение загрязнения. Он способствует эффективному использованию ресурсов. Экологические налоги, платежи и другие инструменты экологической политики должны применяться в соответствии с данным принципом.

Общее понимание того, что загрязнение – проявление экстерналий, приводит к идее об ответственности загрязнителей за ущерб, наносимый их загрязнением. Этот подход лежит в основе многих законодательных актов, относящихся к налогам, связанным с загрязнением, а также лежит в основе штрафов за аварийное загрязнение.

Принцип «пользователь платит» созвучен принципу «загрязнитель платит». В данном случае вопрос состоит в том, что пользователь природоохранных услуг или природных ресурсов должен оплачивать расходы по предоставлению подобных услуг или пользованию ресурсом. Оплата услуг подобного рода должна возлагаться на пользователей, а не включаться в государственный бюджет или бюджеты других источников финансирования (т. е. субсидироваться из них). Более того, если пользователь полностью оплачивает общественные издержки, то у него появляется экономический стимул, способствующий экономному использованию экологических услуг или рациональному потреблению ресурсов.

Полному применению принципа «загрязнитель платит» препятствует целый ряд негативных факторов: не закончена перестройка экономической структуры, нацеленная на формирование частного сектора в экономике, слабо развиты рынки капитала, сохраняются недостатки в банковской и законодательной системах. Поэтому экологические платежи служат в основном как механизмы по мобилизации средств для централизованного финансирования природоохранных мероприятий. Организованное обеспечение такого финансирования на основе аккумулирования экологических платежей и целевого расходования полученных финансовых средств осуществляется с 2001 г. в рамках консолидированных бюджетов различных уровней. В этих условиях для стимулирования природоохранной деятельности необходимо:

– установление размера базовых ставок платежей за загрязнение окружающей среды на уровне затрат на предотвращение негативного воздействия на природную среду;

– увеличение финансовой помощи со стороны федерального бюджета для проведения средозащитных мероприятий, требующих больших капитальных вложений природоохранного назначения в виде дотаций, субсидий;

– использование дополнительных механизмов финансирования, включая займы, субсидирование процентных ставок по кредитам, гарантирование экологических кредитов, долевое финансирование экологических проектов и их совместное осуществление, а также возможное направление средств на выполнение конкретных природоохранных мероприятий в счет погашения внешнего долга, которое нашло практическую реализацию в некоторых странах Восточной Европы;

– привлечение внебюджетных источников для реализации проектов, являющихся окупаемыми в финансовом отношении, и развитие рынка экологических услуг;

– предоставление льгот предприятиям, выполняющим природоохранные мероприятия по платежам за загрязнение окружающей среды (например, льгот по налогу на имущество, прибыль, льготы на амортизационные отчисления и т. д.).

Эффективное использование платежей за пользование природными ресурсами (для наглядности будем иметь в виду плату за водоснабжение и водоотведение) на основе принципа полного возмещения затрат сдерживается прежде всего слабостью институциональной инфраструктуры. Сюда относится отсутствие должным образом разработанных контрактов между водоканалами и потребителями, выполнение которых может гарантировано. Кроме того, отсутствие контроля со стороны пользователей за качеством предоставляемой услуги сдерживает готовность пользователей платить. Платежи за пользование водными ресурсами не компенсируют затрат водоканалов и не обеспечивают развитие их материальной базы.