Название: Бюджетная система РФ (Д.В. Дементьев)

Жанр: Экономика

Просмотров: 1606


3.1. сущность и организация бюджетного процесса.

 

Бюджетный процесс - регламентируемая законодательством деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по следующим этапам:

1. Составление и рассмотрение проектов бюджетов;

2. Утверждение и исполнение бюджетов;

3. Контроль за исполнением бюджетов.

Бюджетные полномочия представляют собой права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления в отношении принятия правовых актов в области бюджетных отношений, а также осуществления бюджетного процесса на всех его стадиях. В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного или муниципального финансового контроля. Структура федеральных финансовых органов определена Указом Президента РФ "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" № 649 от 20.05.2004 (ред. 18.11.2004). Правительство РФ руководит действиями Министерства финансов РФ, которому в свою очередь подчинены следующие службы:

Федеральная налоговая служба.

Федеральная служба страхового надзора.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.

Федеральная служба по финансовому мониторингу.

Федеральное казначейство.

Органом денежно-кредитного регулирования является Банк России. Органами государственного или муниципального финансового контроля являются Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные палаты субъектов федерации и муниципальных образований.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ участниками бюджетного процесса являются:

Президент Российской Федерации;

органы законодательной власти;

органы исполнительной власти;

орган денежно-кредитного регулирования (Банк России);

органы государственного и муниципального финансового контроля;

государственные внебюджетные фонды;

главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.

Законодательные органы, представительные органы местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, а также осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов. Органы исполнительной власти, органы местного самоуправления осуществляют составление проекта бюджета, передачу его на утверждение в законодательные органы, исполнение бюджета, управление государственным или муниципальным долгом, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение в законодательные органы.

Банк России совместно с Правительством Российской Федерации разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики, обслуживает счета бюджетов и осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации.

Главный распорядитель средств федерального бюджета - орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Главным распорядителем средств федерального бюджета может являться также наиболее значимое бюджетное учреждение науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации.

Главный распорядитель средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств местного бюджета - орган государственной власти субъекта Российской Федерации или местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям, определенные ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета. Главный распорядитель выполняет следующие основные задачи:

определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг с учетом нормативов финансовых затрат;

утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;

составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств и исполняет соответствующую часть бюджета;

имеет право вносить изменения в утвержденную смету доходов и расходов бюджетного учреждения в части распределения средств между ее статьями;

осуществляет контроль по целевому использованию бюджетных средств;

подготавливает отчет об исполнении бюджета, а также отчет о выполнении задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг.

Распорядитель бюджетных средств - орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Его задачами являются:

составление бюджетной росписи и распределение лимитов бюджетных обязательств;

определение перечня государственных или муниципальных услуг с учетом нормативов финансовых затрат;

утверждение сметы доходов и расходов бюджетных учреждений;

контроль за использованием бюджетных средств.

 

Главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств отвечают за целевое использование бюджетных средств, достоверность и своевременное представление бюджетной отчетности, соблюдение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг при утверждении смет доходов и расходов, эффективное использование бюджетных средств.

В субъектах федерации и муниципальных образованиях принимаются свои законы о бюджетном процессе. В этих нормативных актах утверждаются полномочия представительных и исполнительных органов в бюджетном процессе. Например, в законе Новосибирской области "О Бюджетном устройстве и бюджетном процессе" № 110-ОЗ от 21.05.2003 года определены основные полномочия Главы Администрации:

1. определение органов исполнительной власти, которые участвуют в бюджетных правоотношениях, утверждение перечня главных распорядителей бюджетных средств;

2. общее руководство по составлению прогноза консолидированного бюджета области и проектов областного бюджета;

3. утверждение методики распределения средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований;

4. принятие решений о предоставлении государственных гарантий и осуществлении заимствований Новосибирской области;

5. установлении порядка расходования средств резервного фонда;

6. принятие решения о реструктуризации долга Новосибирской области.

Администрация области разрабатывает направления бюджетной политики области, методику межбюджетных отношений; составляет проект бюджета, исполняет его и контролирует его исполнение; осуществляет эмиссию ценных бумаг; предоставляет государственные гарантии; разрабатывает нормативы финансовой и бюджетной обеспеченности в области.

В г. Новосибирске бюджетное устройство города и полномочия органов местного самоуправления регламентированы Решением Городского совета "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Новосибирске" № 131 от 16.03.1998 (ред. 27.12.2000). Проект бюджета и его исполнение осуществляются мэрией города, а городской совет утверждает бюджет, контролирует исполнение и рассматривает отчет об исполнении бюджета. Исполнение городского бюджета осуществляется на казначейской основе, все операции бюджета отражаются в системе балансовых счетов Управления финансов и налоговой политики. Единый счет бюджета города находится в уполномоченном банке.

Процесс составления бюджетов всех уровней делится на этапы:

1. Разработка прогноза социально-экономического развития территории;

2. Составление проекта бюджета;

3. Рассмотрение и утверждение бюджета (предварительный контроль);

4. Исполнение бюджета;

5. Утверждение отчета об исполнении бюджета (последующий контроль).

Прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета.

Перспективный финансовый план законодательно не утверждается и формируется на 3 года вперед одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития территории, содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов и финансированию расходов бюджета. Основными целями Плана являются:

информирование законодательных органов о среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;

прогнозирование финансовых последствий разрабатываемых законов;

отслеживание негативных финансовых тенденций.

Исходной базой для формирования Плана является бюджет на текущий год. План ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития территории.

Начиная с формирования проекта федерального бюджета на 2005 год, бюджетному процессу на всех стадиях будет сопутствовать системная оценка планов и показателей работы всех органов исполнительной власти. С 2005 года планируется существенное расширение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по формированию расходов соответствующих бюджетов, поскольку и объем и порядок осуществления выплат будет определяться региональными и муниципальными нормативными правовыми актами. В целях повышения эффективности государственных расходов Правительством Российской Федерации одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах (Постановление № 249 от 22.05.2004 года). Кроме того, с января 2005 года начинает применяться новая бюджетная классификация, необходимая для осуществления намеченных реформ (Приказ Минфина РФ № 72н от 27.08.2004 года). С 2005 года согласно Бюджетному кодексу РФ средства финансовой помощи и бюджетных компенсаций из федерального бюджета предоставляются в рамках нового раздела бюджетной классификации расходов "Межбюджетные трансферты":

Финансовая помощь бюджетам других уровней;

Фонды компенсаций;

Фонд регионального развития;

Трансферты внебюджетным фондам.

Основу раздела составляют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов и Фонд компенсаций.

Распределение средств ФФПР между субъектами Российской Федерации будет производиться по методике Правительства Российской Федерации. В составе дотаций из ФФПР могут быть выделены дотации, отражающие отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Объем указанных дотаций не может превышать 10 \% объема ФФПР.

Федеральный фонд компенсаций образуется в составе федерального бюджета в целях предоставления субвенций на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Субвенции из Федерального фонда компенсаций распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методикой Правительством Российской Федерации. Субвенции из Федерального фонда компенсаций предоставляются местным бюджетам через образуемые в составе бюджетов субъектов Российской Федерации региональные фонды компенсаций. Бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до одного года в объеме, утвержденном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Предоставление бюджетам субъектов Федерации кредитов из федерального бюджета осуществляется по процентной ставке, устанавливаемой федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов образуется в составе бюджета субъекта Российской Федерации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов. Объем регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов  утверждается законом субъекта Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год. Определение уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов  производится по единой методике, обеспечивающей сопоставимость налоговых доходов муниципальных районов и городских округов, а также перечня бюджетных услуг и показателей, характеризующих факторы и условия, влияющие на стоимость их предоставления в расчете на одного жителя.

При формировании и утверждении проектов бюджетов субъектов Российской Федерации на 2006 -  2008 годы часть средств региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов  может распределяться с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных районов. Объем указанных средств регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов  не может превышать от общего объёма средств фонда:

в 2006 году - 40 \%;

в 2007 году - 30 \%;

в 2008 году - 20 \%.

Законом субъекта Федерации может быть предусмотрен различный порядок расчета дотаций для бюджетов муниципальных районов и бюджетов городских округов. При составлении и утверждении бюджета субъекта Федерации дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов  могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных районов  от налога на доходы физических лиц. Распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов  между муниципальными районами и заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов  утверждаются законом субъекта Федерации о бюджете субъекта на очередной финансовый год.

С 01 января 2006 года в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ развития общественной инфраструктуры муниципального значения в составе бюджета субъекта Федерации может быть образован фонд муниципального развития.  Для этого может быть образован региональный фонд софинансирования социальных расходов. В порядке, предусмотренном законами субъектов Федерации, местным бюджетам могут быть предоставлены иные дотации и субсидии из бюджета субъекта Федерации в пределах 10 \% общего объема финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта Федерации.

С 01 января 2006 года Региональный фонд компенсаций образуется в составе бюджета субъекта Федерации в целях финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления государственных полномочий за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций и собственных доходов.

Субвенции из регионального фонда компенсаций распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта Федерации, между всеми муниципальными образованиями. Субвенции из регионального фонда компенсаций, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет собственных доходов бюджета субъекта Федерации, расходуются в порядке, установленном исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации.

В 2005 году изменение порядка распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки позволит повысить доходы наименее обеспеченных субъектов Российской Федерации, сохранив при этом стимулы к повышению уровня собственных доходов. С учетом разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации в 2005 году в состав Фонда компенсаций будут включены расходные обязательства Российской Федерации, передаваемые для исполнения регионам. Распределение средств Фонда компенсаций между субъектами Федерации будет проводиться пропорционально численности соответствующих категорий получателей бюджетных средств и нормативных расходов на реализацию передаваемых обязательств.

Подраздел "Фонд регионального развития" сформирован с целью повышения уровня социально-экономического развития субъектов Федерации и муниципальных образований. Предусматривается осуществить инвентаризацию программ развития регионов, финансируемых за счет средств Фонда регионального развития, для обеспечения приоритетных направлений социально-экономического развития регионов.

В Бюджетном кодексе предусмотрена концепция казначейской системы исполнения бюджета, которая базируется на двух основных принципах:

1. Концентрация всех средств федерального бюджета на едином счете государства, открытом в Банке России.

2. Строгая  система предварительного и оперативного последующего контроля.

Зачисление всех доходов на единый счет Казначейства и финансирование всех расходов с этого счета позволяет реально осуществлять органам казначейства предварительный и текущий контроль за исполнением бюджета. Федеральное казначейство (Федеральная служба) является структурным подразделением Министерства финансов Российской Федерации. Органы казначейства взаимодействуют с органами государственного управления республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт - Петербурга в процессе зачисления доходов и взаиморасчетов между бюджетами.

Федеральная служба осуществляет контроль за исполнением бюджета Российской Федерации и управляет доходами и расходами бюджета; регулирует финансовых отношений между бюджетом Российской Федерации и федеральными внебюджетными фондами; управляет и обслуживает совместно с Банком России государственный долг страны.

Бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации исполняются на основе принципа единства кассы и подведомственности расходов. Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов осуществляется Федеральным казначейством.

Табл. 3.1.1

Исполнение бюджетов в Российской Федерации

Уровень бюджета

Исполнитель

Организатор исполнения

Федеральный

Правительство РФ

 

Финансовые органы

Региональный

Администрация региона

Местный

Местная администрация

 

Исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи. Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации с поквартальной разбивкой. На основании бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств орган, ответственный за составление проекта соответствующего бюджета, составляет сводную бюджетную роспись. Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

распределение регулирующих доходов;

возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах.

Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования. Основными этапами при исполнении расходов бюджетов являются:

составление и утверждение бюджетной росписи;

утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств;

утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.

Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств. В течение 10 дней со дня получения уведомления о бюджетных ассигнованиях бюджетное учреждение обязано составить и представить на утверждение вышестоящего распорядителя бюджетных средств смету доходов и расходов по установленной форме. В течение пяти дней со дня представления указанной сметы распорядитель бюджетных средств утверждает эту смету.

Лимиты бюджетных обязательств доводятся до всех распорядителей и получателей бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, не позднее чем за пять дней до начала периода их действия. Получатели бюджетных средств имеют право принятия денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей путем составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей, в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов.

Орган, исполняющий бюджет, совершает расходование бюджетных средств после проверки соответствия составленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов, требованиям Бюджетного кодекса, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств.

Объемы принятых и исполненных денежных обязательств не могут превышать лимиты бюджетных обязательств. Объем подтвержденных денежных обязательств не может превышать объем принятых денежных обязательств. Подтвержденные денежные обязательства могут отличаться от принятых денежных обязательств только в случае отказа органа, исполняющего бюджет, подтвердить принятые денежные обязательства.

Расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц. Объем расходуемых бюджетных средств должен соответствовать объему подтвержденных денежных обязательств.

Блокировка расходов бюджета осуществляется при выявлении органами государственного финансового контроля фактов нецелевого использования бюджетных средств. Блокировка расходов бюджета осуществляется по решению руководителя финансового органа на любом этапе исполнения бюджета.