Название: Бюджетная система РФ (Д.В. Дементьев)

Жанр: Экономика

Просмотров: 1606


4.1. развитие бюджетного  федерализма в российской федерации.

 

Бюджетный федерализм – система управления государственными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы. Основная задача бюджетного федерализма заключается в том, чтобы в конкретных экономических и политических условиях применить наиболее выгодную модель бюджетных отношений. Для этого необходимо четко определить расходные функции уровней власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой поддержки отдельным субъектам федерации. Реализовать на практике это возможно при следующих условиях:

законодательное единство методического построения бюджетов всех уровней на основе единой бюджетной классификации;

единые формы бюджетной документации и правила ведения бухгалтерского учета;

единообразные правила финансирования расходов бюджетов всех уровней в Российской Федерации.

Еще в 2001 году Правительство РФ утвердило "Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года" (Постановление № 584 от 15.08.2001 года), которая направлена на развитие системы межбюджетных отношений.

Необходимость Программы обусловлена тем, что сложившаяся в России система межбюджетных отношений не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу.

По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Бюджеты субъектов Федерации и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования ("нефинансируемые федеральные мандаты"). Основная часть расходов региональных и местных бюджетов регламентируется централизованно установленными нормами. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур, что требует дальнейшего развития и законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания.

В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу необходимо реализовать качественно новый этап реформирования системы межбюджетных отношений. Целью Программы является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

Реализация Программы должна быть направлена на формирование системы бюджетного регулирования, обеспечивающей оптимальное распределение финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, сбалансированность бюджетов разных уровней на основе четкого разграничения налогово-бюджетных полномочий. Общей предпосылкой для реализации Программы является упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации. Исходя из этого, основными задачами Программы являются:

1) упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации;

2) четкое разграничение расходных полномочий и сокращение "нефинансируемых мандатов";

3) четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;

4) формирование и развитие объективных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

5) повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.

В настоящее время не все задачи и цели Программы решены в таком виде, как это планировалось. Например, количество региональных налогов сократилось до 3, а местных – до 2 видов. Сбалансирование и выравнивание бюджетной обеспеченности будет производиться за счет стабильных отчислений от федеральных  и региональных налогов и безвозмездной финансовой помощи. Субъекты Федерации получили возможность реализовать нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в отношении законодательного разграничения расходных и доходных полномочий между муниципальными образованиями разных типов. Предоставление органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, - ключевая задача реформы межбюджетных отношений. Для ее решения необходимо:

четко разграничить расходные полномочия между органами власти разных уровней;

обеспечить самостоятельность органов власти субъектов и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих бюджетов;

предусмотреть полное финансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств.

К 2005 году планировалось завершить переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение на основе единых федеральных стандартов. Предполагается внедрение системы финансового мониторинга, методики присвоения субъектам Федерации и муниципальным образованиям рейтингов кредитоспособности и качества управления бюджетами. Устойчивый экономический рост является наиболее общей предпосылкой для оздоровления всей системы региональных и местных финансов. Предусматриваемое Программой четкое разграничение расходных и налоговых полномочий, поддержание жестких бюджетных ограничений в долгосрочной перспективе будут способствовать формированию стимулов на региональном и местном уровне для создания благоприятных условий экономического развития. Таким образом, реформа межбюджетных отношений может рассматриваться в качестве связующего звена всей системы социально-экономических преобразований, положенных в основу стратегии развития страны на период до 2010 года.

Эффективность межбюджетных отношений определяется наличием сбалансированной системы бюджетных факторов (централизация и децентрализация) и налоговых факторов (закрепленные и регулирующие налоги). Бюджетное регулирование  заключается в организованной системе управления бюджетным устройством -  управление взаимодействием между участниками бюджетного процесса.

Приоритетная цель бюджетного регулирования – выравнивание способностей различных регионов к бюджетному самообеспечению и саморазвитию на базе эффективного использования собственных производственных ресурсов. Разумеется, полного соответствия налогового потенциала региональным потребностям везде не наблюдается, поэтому вышестоящие бюджеты оказывают финансовую поддержку региональным и муниципальным бюджетам. Чтобы оценить необходимость поддержки, необходимо оценить положение субъекта Федерации в финансовой области и его качество управления собственными ресурсами.

В соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации и в целях повышения эффективности и прозрачности формирования финансовых взаимоотношений с бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Приказом Министерства финансов РФ № 223 от 02.08.2004 года утверждена Методика комплексной оценки финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В основе Методики лежит система индикаторов, отражающих отдельные факторы финансового положения или качества управления финансами.

В качестве исходных данных для проведения оценки используются официальные статистические данные, финансовая отчетность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, информация и нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Данная методика позволяет проводить оценку в случае недостаточной полноты предоставленной субъектом Российской Федерации информации и муниципальным образованием. То есть, если для определения значения какого-либо индикатора финансового положения и качества управления финансами субъекта Российской Федерации (муниципалитета) предоставленных исходных данных недостаточно, то по данному индикатору оцениваемый субъект Российской Федерации (муниципалитет) получает наихудшую оценку.

Оценка финансового положения и оценка качества управления финансами субъекта Российской Федерации (муниципалитета) измеряются в баллах. Наилучшая величина финансового положения и качества управления финансами составляет 30 баллов. Оценка в 10 баллов отражает максимальную способность субъекта Российской Федерации (муниципального образования) обслуживать свои обязательства (оптимальное качество управления финансами) в рамках Методики.

Для каждого индикатора установлены одно или два критических значения. В случае, если значение индикатора (V) находится за пределами критического значения максимального риска неплатежеспособности (наихудшего качества управления финансами), то значение оценки индикатора (М) равно 0. Соответственно, если значение индикатора находится за пределами критического значения минимального риска неплатежеспособности (оптимального качества управления финансами), то значение оценки равно 1.

Если значение индикатора лежит в интервале между двумя критическими значениями, то по данному индикатору присваивается оценка в пределах от 0 до 1. Оценка по индикатору рассчитывается по формуле:

, где

 - оценка по индикатору i

Vi – фактическое значение индикатора i;

Vmin – критическое значение индикатора i, соответствующее высокому риску неплатежеспособности (низкому качеству управления финансами);

Vmax – критическое значение индикатора i, соответствующее низкому риску неплатежеспособности (высокому качеству управления финансами).

В случае, если индикатор имеет только одно критическое значение, оценке по данному индикатору присваивается либо наивысшее значение равное 1, либо наихудшее значение равное 0.

Для индикаторов установлены различные веса относительной значимости. Различия в величинах весов обусловлены разной степенью влияния отражаемых индикаторами факторов на общий уровень финансового положения и качество управления финансами.

Итоговая оценка финансового положения определяется суммой произведений оценок по всем индикаторам на соответствующие им веса относительной значимости индикаторов (W) по следующей формуле:

P – комплексная оценка финансового положения субъекта Российской Федерации (муниципального образования);

Mi – оценка по индикатору i;

Wi – удельный вес i-го индикатора.

Индикаторы оценки финансового положения  и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации отражают ключевые факторы платежеспособности, определяющие текущее финансовое состояние и потенциальные финансовые возможности, устойчивость по отношению к воздействию негативных внешних факторов, уровень методологического и нормативно-правового обеспечения бюджетного процесса, результаты внедрения передовых практик управления финансами, доступность и объективность информации о финансово-экономическом состоянии территории.

Индикаторы сгруппированы по направлениям, отражающим отдельные элементы финансового положения и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации и представлены в таблице 4.1.1

Таблица 4.1.1

Индикаторы оценки финансового положения и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации

 

Наименование индикатора

Удельный вес индикатора

Экономика

P1

Обеспеченность расходов населения доходами

0,350

P2

Динамика реальных денежных доходов населения

0,350

Финансовая гибкость

P6

Зависимость бюджета от финансовой помощи

1,000

P8

Объем кредиторской задолженности бюджетных учреждений

1,000

Долговая нагрузка

P14

Отношение внешнего долга к доходам бюджета

0,250

P15

Отношение объема выданных гарантий к доходам бюджета

0,250

P16

Отсутствие просроченных долговых обязательств

0,500

Выполнение требований федерального законодательства

P17

Соблюдение ограничения текущих расходов бюджета, установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации

0,500

P18

Соблюдение ограничения дефицита бюджета, установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации

0,500

P19

Соблюдение ограничения на объем государственного долга, установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации

0,500

P20

Соблюдение ограничения расходов на обслуживание долга, установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации

0,500

Финансовая политика

P21

Отношение дефицита к доходам бюджета

0,500

P24

Отношение прироста недоимки по налоговым платежам в бюджет  к налоговым доходам бюджета

1,000

P25

Соблюдение рекомендуемого уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги

0,750

Управление расходами

Р28

Численность занятых в бюджетной сфере

0,500

P29

Исполнение бюджета по расходам в разрезе статей укрупненной структуры расходов бюджета

0,500

P31

Ограничение предоставления бюджетных кредитов и субсидий предприятиям

0,500

Межбюджетные отношения

P35

Закрепление нормативов отчислений по регулирующим доходам на долгосрочной основе

1,000

P37

Закрепление формулы распределения безвозмездной финансовой помощи на долгосрочной основе

1,500

P39

Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований

0,750

Учет, отчетность и прозрачность

P42

Включение в годовую финансовую отчетность информации о контролируемых коммерческих организациях

0,125

P43

Оценка потерь бюджета от предоставления региональных налоговых льгот.

0,750

P49

Применение открытых конкурсных процедур для заполнения вакансий финансовых органов

0,250

 

Оценка качества управления включает оценку качества управления финансами по каждому индикатору, блоку индикаторов, итоговую суммарную оценку качества управления финансами по всем блокам индикаторов. Для оценки финансового положения и качества управления бюджетами муниципальных образований применяется набор индикаторов, аналогичный используемому для оценки субъектов Российской Федерации, за рядом исключений. Ниже представлен сводный перечень индикаторов оценки финансового положения и качества управления бюджетами муниципальных образований.

Таблица 4.1.2

Индикаторы оценки финансового положения и качества управления бюджетами муниципальных образований.

 

Наименование индикатора

Удельный вес

Экономика

P1

Обеспеченность расходов населения доходами

0,450

P2

Динамика реальных денежных доходов населения

0,450

Финансовая гибкость

P4

Доля первоочередных расходов в расходах бюджета

1,400

P6

Зависимость бюджета от финансовой помощи

1,000

P8

Объем кредиторской задолженности бюджетных учреждений

1,800

Долговая нагрузка

P12

Отношение долга без учета гарантий и поручительств к доходам бюджета

1,100

P14

Отношение объема выданных гарантий к доходам бюджета

0,350

P15

Отсутствие просроченных долговых обязательств

0,600

Выполнение требований федерального законодательства

P16

Соблюдение ограничения текущих расходов бюджета, установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации

1,000

P17

Соблюдение ограничения дефицита бюджета, установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации

1,000

P18

Соблюдение ограничения на объем долга, установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации

1,000

P19

Соблюдение ограничения расходов на обслуживание долга, установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации

1,000

Финансовая политика

P20

Отношение дефицита к доходам бюджета

1,000

P21

Отношение прироста недоимки по налоговым платежам в бюджет  к налоговым доходам бюджета

1,100

P22

Соблюдение рекомендуемого уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги

0,850

 Управление расходами

Р25

Численность занятых в бюджетной сфере

0,600

Р26

Исполнение бюджета по расходам в разрезе статей укрупненной структуры расходов бюджета

0,600

P28

Ограничение предоставления бюджетных кредитов и субсидий предприятиям

0,600

P30

Разработка и утверждение системы индикаторов результативности бюджетных услуг

0,600

P31

Разработка и применение методики оценки эффективности программ капитальных вложений

0,600

Учет, отчетность и прозрачность

P33

Включение в годовую финансовую отчетность информации о контролируемых коммерческих организациях

0,225

P34

Оценка потерь бюджета за год от предоставления муниципальных налоговых льгот.

0,850

P40

Применение открытых конкурсных процедур для заполнения вакансий финансовых органов

0,350

 

Проведение комплексной оценки финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должно осуществляться в обязательном порядке при подаче заявки на получение средств из Фонда реформирования региональных финансов.

Оценка финансового положения и качества управления финансами муниципальных образований будет проводиться только для муниципальных образований – столиц субъектов Российской Федерации, либо муниципальных образований с численностью населения не менее 200 000 человек.