Название: Бюджетная система РФ (Д.В. Дементьев)

Жанр: Экономика

Просмотров: 1821


5.1. сущность государственного финансового контроля.

 

Объективная необходимость, природа и значение финансового контроля  доказаны учеными и всей историей развития общества. Непременным условием нормального функционирования финансовой системы, экономики в целом, выступает финансовый контроль, который является формой реализации контрольной функции финансов, то есть свойства финансов служить орудием контроля за производством, распределением и использованием совокупного общественного продукта и национального дохода. Финансовый контроль выявляет неудовлетворенные потребности и посредством системы управления влияет на их удовлетворение. Исходя из научных концепций, финансовый контроль представляет динамическую систему знаний, направляемых на устранение негативных явлений в развитии производительных сил и производственных отношений и с целью регулирования этих отношений.

Ни одно государство не может эффективно функционировать без отлаженной системы государственного контроля, особенно без финансового контроля, имеющего особую важность для жизнедеятельности общества. Непонимание этой истины в Российской Федерации проявлялось в ослаблении финансового контроля в переходный период к рыночным отношениям под предлогом развития демократии и самостоятельности.

В  современной экономической литературе имеются различные определения понятия финансового контроля и его сущности. Взгляды ученых, исследовавших сущность финансового контроля, можно сгруппировать в четыре направления:

1. Раскрытие контроля как сферы деятельности, как метода, формы управленческой деятельности. Такое определение представлено в работах многих экономистов и юристов, однако его  трудно признать полным и достаточным, так как контроль нельзя сводить только к форме или методу управления. Он является самостоятельной функцией управления и призван контролировать управленческие решения, предотвращать повторение выявленных нарушений, представляет совокупность экономических  отношений, обусловленных  действием объективных законов.

2. Трактовка сущности контроля характерна для специалистов в области  теории управления, которые определяют контроль как особую стадию управленческого цикла.

3. Сущность контроля рассматривается с позиции терминологии кибернетики - контроль как форма обратной связи, посредством которой управляющая система получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и исполнении управленческих решений.

4. Это направление отражает юридическую (правовую)  концепцию, которая представляет сущность финансового контроля как проверку соблюдения объектом контроля законности и финансовой дисциплины. Собственно процедура проверки законов не может отражать сущность контроля  как категории, так как у контроля имеется вторая сторона - наличие обратных связей, которые выражаются в активном воздействии контроля на принятие управленческих решений, подготовку  новых законов и внесение уточнений в действующие.

Наличие разных научных течений обусловили различные трактовки понятия контроля в целом, а именно:

"систематическая текущая деятельность органов управления";

"завершающая стадия процесса управления";

"составляющая процесса принятия и реализации управленческих решений".

Являясь функцией управления, финансовый контроль имеет  объективную природу как проявление контрольной функции финансов. Назначение финансового контроля  - содействие реализации государственной финансовой политики, направленной на эффективное использование финансовых  ресурсов. Рассматривая финансовый контроль как функцию управления производительными силами и производственными отношениями,  можно согласиться с мнением, что наука о финансовом контроле является непосредственной производительной силой.

Раскрыть сущность финансового контроля - означает  отразить  его объективную необходимость как проявление контрольной функции финансов, на основе этого определить сферу его  применения,  направления его развития, методы осуществления и пути повышения эффективности.

В отечественной экономической литературе имеются разные определения  финансового контроля. Содержание понятия "финансовый контроль" в перечисленных источниках трактуется  весьма  неоднозначно.  В большинстве определений авторы не отражают объективную природу финансового контроля, его обусловленность контрольной функцией финансов, действием принципа обратной связи в экономических процессах.

Позиции  ряда ученых по определению сущности финансового контроля возможно систематизировать таким образом:

                                                                                                          Таблица  5.1.1

Группировка взглядов ученых  на  понятие "финансовый контроль"

Критерии

Извлечения из определений

Авторы

Вид деятельности

Вид деятельности по проверке процессов формирования и использования денежных фондов государства….; … регулируемая правовыми нормами деятельность; …деятельность  органов государственной власти и управления всех уровней …..

Э.А.Вознесенский,  В.В.Бурцев,

Н.С.Малеин

С позиций финансового права

 Контроль за законностью и целесообразностью действий в  области образования, распределения  и использования денежных  фондов государства ;  … система органов и мероприятий по проверке законности, целесообразности, эффективности действий в сфере формирования, распределения  и использования  финансовых  ресурсов государства..

Ф.Н. Ахмедов,

Л.Н. Воронина,

А.П. Зудилина,

Н.И. Химичева,

С.О. Шохин

Функция, форма управления 

Форма управленческого цикла;  …система наблюдения, сопоставления, проверки и анализа управляемого объекта;…функция  системы управления финансовыми отношениями…;

…многоуровневая система управления...

 

Ю.А. Данилевский,

В.А. Жуков,

Н.В. Лазарева,

С.П. Опенышев,

В.М. Родионова,

А. А. Слотюк,

В.М. Шлейников

Упрощенное толкование

…одна из форм контроля рублем; …форма  денежного контроля; …совокупность действий, форм, методов, приемов производства ревизий и проверок…

 

Н.Н. Назаров,

И.В. Фирулин

В большинстве рассмотренных определениях не просматривается  объективная природа финансового контроля, его обусловленность контрольной функцией финансов, действием принципа обратной связи в экономике.

Учеными признано, что функционирование любой системы управления основано на прямой и обратной связи между субъектом и объектом. В финансовом контроле прямая связь обеспечивает результат контрольного воздействия, необходимого для принятия управленческих решений. Обратная связь является основой для подготовки решений, с одной стороны, и определяет направления совершенствования деятельности самих субъектов контроля, с другой стороны. Осуществление обратной связи предполагает постоянный контроль за процессами мобилизации, распределения и использования государственных финансовых ресурсов и принятие соответствующих решений по результатам контроля.

 Управленческие решения в области бюджетной, налоговой политики принимаются с учетом  уровня определенности, когда заранее должны быть известны основные результаты и последствия. Фактически при реализации программ и планов экономического и социального развития, при исполнении бюджетов следует исходить из реально складывающихся условий, которые могут быть отличны от запланированных. Поэтому необходима корректировка в процессе осуществления намеченных целей. В данном случае именно обратная связь является основным условием успешного выполнения задач управления, а инструментом реализации принципа обратной связи выступает  финансовый контроль.

Можно предложить следующее определение сущности финансового контроля - совокупность экономических отношений, обусловленных действием контрольной функции финансов и принципа обратной связи в управлении экономическими процессами, направленная на обеспечение  эффективного использования финансовых ресурсов государства.  Такое определение  отражает объективный характер и роль финансового контроля как инструмента реализации принципа обратной связи в управлении экономическими процессами, как метод определения соответствия распределительных отношений в обществе уровню развития производительных сил.

На практике обратная связь проявляется  в тех случаях, когда  результаты финансового контроля становятся импульсом для принятия мер по реформированию системы налогообложения, бюджетного финансирования и  системы финансового контроля в целом.  Используя учение о сущности финансов и  универсальности принципа обратной связи, представляется  возможным  более полно раскрыть  роль, задачи, принципы и методы осуществления государственного финансового контроля, определить пути повышения его эффективности. Органы финансового контроля должны  доводить до органов власти и управления соответствующую информацию для принятия решений и профилактики бюджетных и налоговых правонарушений. Результаты  государственного финансового контроля воздействует по цепи обратной связи на подготовку новых законов, направленных на обеспечение превентивных мер к нарушителям финансовой дисциплины и повышения  эффективности контроля.

Основные задачи финансового контроля  необходимо конкретизировать для определенного периода развития государства, для отдельных сегментов финансового контроля:

проверка соответствия потребности в финансовых ресурсах имеющимся денежным средствам;

проверка законности и целесообразности использования организациями  государственных денежных ресурсов;

проверка своевременности и полноты выполнения организациями финансовых обязательств перед бюджетами всех уровней;

обеспечение финансовой безопасности государства.

Рассмотрев содержание финансового контроля, его  задачи и принципы  организации, возникает необходимость исследования других элементов системы контроля применительно к важнейшим сегментам ГФК - бюджетному и налоговому контролю. Прежде всего, необходимо выяснить критерии классификации финансового контроля по видам и формам, от которых зависит  изучение структуры органов бюджетного и налогового контроля, распределение объектов контроля между органами контроля.

Вопросы классификации финансового контроля имеют как научное, так и прикладное значение. Важность классификации проявляется в достижении ясного понятийного аппарата с целью отличия разных групп, классов в процессе их исследования. На практике классификация финансового контроля необходима при разработке законодательных и нормативных актов  для определения: состава и структуры контролирующих органов;  функций, задач, полномочий органов финансового контроля;  объектов контроля и их распределении между субъектами контроля; методик проверки; показателей оценки эффективности финансового контроля.

Следует отметить, что в отечественной экономической науке присутствует терминологическая путаница: авторы неоднозначно трактует содержание  классификационных групп финансового контроля (виды, классы, типы, формы, методы). Позиции ряда авторов по классификации видов  финансового контроля основаны на разных критериях разграничения: субъектах, объектах, времени проведения и других:

Таблица 5.1.2

Классификация финансового контроля по "видам"

 

Критерии

Виды финансового контроля

 

Авторы

Субъекты контроля

Общегосударственный

Негосударственный

Ведомственный

Внутрихозяйственный

Общественный

Гражданский

Независимый

В.Н. Ахмедов,

В.В. Бурцев,

Л.Н. Воронина,

А.П. Зудилин,

Н.В. Лазарева,

С.О. Шохин

 

Объект контроля

1.Финансово-хозяйственный

2.Финансово-бюджетный

3. Кредитно-банковский

Ф.С. Массарыгин

Информационное обеспечение

1.Документальный

2. Фактический

Н.И. Химичева

Субъекты

1. Общегосударственный

2. Бюджетно-финансовый

В.М. Родионова,

В.И. Шлейников

Считаем оправданным применение  одного критерия для определения  конкретной классификационной группы. Исходя из критерия целостности государства, финансовые ресурсы принадлежат  всему государству (включая ресурсы частного капитала), но они  при этом  управляются конкретными собственниками и контроль проводится в интересах собственников. Поэтому  виды финансового контроля  следует рассматривать с позиции  форм собственности, они должны  им соответствовать.

По критерию собственности можно выделить три вида финансового контроля:

государственный;

муниципальный;

независимый (аудиторский).

Каждый из видов контроля состоит из сегментов, отражающих направление, содержание контроля.  Например, государственный финансовый контроль  включает  контроль бюджетный, налоговый, валютный, таможенный, банковский, страховой, контроль за операциями с ценными бумагами, которые  осуществляются государственными органами контроля. Муниципальный финансовый контроль находится в стадии формирования, он также может включать конкретные сегменты контроля, соответствующие полномочиям органов местного самоуправления.  Независимый аудит подразделяется на общий, банковский, страховой, аудит внебюджетных фондов.

Каждый вид, сегмент контроля может осуществляться в разных формах. В нормативных актах и в специальной литературе в Российской Федерации признаны три формы контроля: предварительный, текущий и последующий контроль, которые утверждены  также в Бюджетном кодексе РФ. Однако признанные в российском законодательстве формы финансового контроля  не  соответствуют формам, определенным в Лимской Декларации руководящих принципов контроля (две формы): предварительный  и контроль по факту. Логично согласиться только с  двумя формами финансового контроля, исходя из единого критерия классификации - времени его проведения: с предварительной и последующей формой контроля. Такая классификация будет соответствовать и международной практике деления контроля по формам.

Предварительный финансовый контроль проводится до совершения любых финансовых операций (по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов). Экспертиза проектов законов, инструкций представляют суть предварительного финансового контроля, в процессе которого необходимо максимально предотвратить негативные моменты в  финансовой сфере государства.

Текущий финансовый контроль интерпретируется авторами в источниках в основном как "…контроль в процессе совершения денежных  операций…". Таким образом, содержание толкований понятия текущего контроля фактически отражает содержание последующего (оперативного) контроля, который осуществляется уже после совершения операций, но оперативно, в течение отчетного периода, года. С наличием формы "текущий контроль" трудно согласиться, если исходить из  принятого критерия классификации - времени его проведения.

Последующий финансовый контроль - это контроль, осуществляемый после совершения финансовых операций (после исчисления налогов, после  использования предприятием бюджетных средств). Он проводится на основе первичных документов, подтверждающих свершение финансовых операций, результаты контроля оформляются соответствующими документами. Существенным  недостатком этой формы контроля является невозможность компенсировать во всех случаях выявленный ущерб от недоплаты налогов и нецелесообразного использования бюджетных средств,  в корыстных, личных интересах.

Итак, из рассуждений  вытекает однозначный вывод - виды и сегменты финансового контроля могут осуществляться в двух формах: предварительного  и последующего контроля. Классификация финансового контроля по "формам" базируется на общепринятом критерии  (контроль - "до", или "после" свершения операций) и соответствует международной практике признания двух форм:

                                                                                             Таблица  5.1.3

Классификация финансового контроля по "формам"

Бюджетный кодекс РФ

Предлагаемая классификация

 

 

1. Предварительный

1. Предварительный

2. Текущий

Нельзя контролировать в " момент" свершения операций

3. Последующий

2. Последующий

 

Классификация финансового контроля по "видам" определяет структуру  органов контроля, их классификацию с учетом полномочий и разграничения объектов контроля между ними, наличия специфических особенностей в методике осуществления контроля.  Учитывая, что субъекты и объекты финансового контроля представляют основу системы ГФК, ее организационную структуру, поэтому очевидна необходимость  их исследования. Группировка финансового контроля по формам предопределяет  планирование проверок и методы контроля, соответствующие периоду контроля – до свершения конкретных операций, либо после их свершения. На практике важно обеспечить эффективное  сочетание форм и методов контроля.

Государственный финансовый контроль в Российской Федерации осуществляют  в настоящее время разные органы: представительные и исполнительные,  в составе  которых функционируют специализированные органы контроля. Рациональное распределение функций между органами ГФК имеет большое практическое значение, так как способствует успешному решению задач по управлению финансовыми ресурсами в субъектах Федерации и экономии средства на содержании органов   государственного финансового контроля.

Современные тенденции глобализации финансов предопределяют необходимость учета  опыта  работы органов государственного финансового контроля    других стран.

Накопленный опыт государств с развитой рыночной экономикой для современной России представляет интерес. Высшие органы финансового контроля многих государств  давно осознали необходимость обмена опытом, для чего в 1953 году была создана неправительственная международная организация высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) с целью изучения и распространения положительного опыта в контрольной практике стран, которая сейчас объединяет более 130 высших контрольных органов государств. Через каждые три года проводятся конгрессы ИНТОСАИ, издается журнал. В соответствии с программой деятельности организации проводятся семинары, конференции, осуществляется обмен стажерами. В октябре 1977 года на IX Конгрессе ИНТОСАИ в Лиме была принята Декларация руководящих принципов финансового контроля. Её цель - совершенствование механизма государственной власти в современных условиях, прежде всего она закрепила основные принципы и задачи внешнего контроля за государственными финансами в демократическом обществе.

Лимская Декларация - документ, который в равной степени учитывает различия в системах финансового контроля (коллегиальная или монократическая), место финансового контроля в системе разделения властей, а также уровень развития финансового контроля в отдельных странах. Её положения в основном учтены многими  государствами и положены в основу создания законодательной и конституционной базы в сфере государственного финансового контроля. В статье 15 Лимской Декларации записано: "Международный обмен идеями и опытом в рамках Международной организации высших контрольных органов является эффективным средством помощи высшему контрольному органу в выполнении возложенных на него задач". В законодательстве России (ст. 32 Федерального Закона "О Счетной палате РФ") указывается на поддержание связи с зарубежными контрольными органами и их международными объединениями.

В настоящее время в Российской Федерации государственный финансовый контроль осуществляют такие органы, как: Главное Контрольное Управление Президента РФ, Счетная палата РФ, Счетные (контрольно-счетные) палаты субъектов Федерации, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство Министерства финансов РФ, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по финансовому мониторингу.

Через Главное Контрольное Управление (ГКУ) Президента РФ Президент России взаимодействует со всеми органами исполнительной власти, контролирует деятельность органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, подразделений Администрации Президента, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Контрольное управление имеет территориальные подразделения (окружные инспекции). Все эти органы действуют как система обеспечения конституционных контрольных полномочий Президента Российской Федерации.

Полномочия органов государственного  финансового контроля определяются Бюджетным кодексом РФ, федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации", законами субъектов Российской Федерации о контрольных органах, а также нормативными правовыми актами соответствующих органов исполнительной власти относительно органов государственного финансового контроля.

Счетная палата Российской Федерации, как постоянно действующий конституционный орган государственного финансового контроля, создана в январе 1995 года в соответствии с  Конституцией Российской Федерации 1993 года и Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации".

Деятельность Счетной палаты направлена на проведение контрольно-аналитических мер в отношении планируемых, осуществляемых и произведенных государственных расходов. Основными ее задачами являются:  организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; финансовая экспертиза проектов федеральных законов.

На уровне субъектов Федерации  представительные органы власти образуют контрольно-счетные палаты как органы постоянно действующего государственного финансового контроля, но принципиальные вопросы их образования и функционирования концептуально и методологически не разработаны до настоящего времени.

Министерство финансов РФ имеет в своей структуре  специальные подразделения, предназначенные для проведения финансового контроля: Федеральное казначейство, Федеральную налоговую службу, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, Федеральную службу по финансовому мониторингу.

Федеральная служба по финансовому мониторингу является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти (Постановление Правительства РФ № 307 от 23.06.2004 года).

Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет следующие полномочия:

осуществляет контроль и надзор за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства;

осуществляет сбор, обработку и анализ информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством Российской Федерации;

осуществляет проверку в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма полученной информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом, в том числе получает необходимые разъяснения по представленной информации;

выявляет признаки, свидетельствующие о том, что операция (сделка) с денежными средствами или иным имуществом связана с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма;

осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма контроль за операциями с денежными средствами или иным имуществом.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля (Постановление Правительства РФ № 278 от 15.06.2004 года).

Основными задачами службы являются контроль и надзор:

за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений;

за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;

за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

Органы федерального казначейства осуществляют предварительный контроль по  исполнению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Проведенный обзор  органов контроля   позволяет убедиться, что  многочисленные органы финансового контроля наделены достаточно широкими и неоднородными полномочиями, поэтому  объективно встает вопрос об органе контроля, который  в сложившихся условиях мог бы выполнять роль координатора с целью  повышения эффективности  контроля путем исключения дублирования в работе органов контроля разных уровней.  

Итак, государственный финансовый контроль, осуществляемый в России в настоящее время от имени государства, представлен многоликим составом субъектов контроля, главная задача  которых в современных условиях рыночного хозяйства заключается в обеспечении принципов законности и целесообразности в процессе мобилизации налоговых  платежей и  использования бюджетных средств. Проводимые экономические и административные реформы в России в период становления рыночных отношений предполагают преобразование и создание контролирующих органов нового типа, единой системы государственного финансового контроля.